Circle总裁国会证词：推动GENIUS与CLARITY法案以维护美元地位

原文编译：lufei

Heath P. Tarbert 证词

Circle Internet Group, Inc. 总裁

前商品期货交易委员会（CFTC）主席

前财政部负责国际市场事务的助理部长

提交美国众议院金融服务委员会

听证会主题："强化美国经济：促进增长、机会与繁荣"

2026 年 9 月 2 日（星期三）上午 10:00

https://www.circle.com/blog/circle-president-to-congress-protect-the-u-s-dollars-lead

证词全文：https://docs.house.gov/meetings/BA/BA00/20260902/119522/HHRG-119-BA00-Wstate-TarbertH-20260902.pdf

核心结论

从这篇证词本身看，Heath Tarbert 此次出席国会听证会的目的很明确：推动美国在完成稳定币监管之后，继续建立完整的数字资产市场结构，并把这项工作上升到维护美元全球地位、美国金融主导权和规则制定权的国家战略层面。

具体来看，主要有五层诉求。

第一，把 GENIUS 和 CLARITY 提升到"美元治国方略"的战略高度。 在 Heath 的框架里，这两部法案的意义已经超出 Crypto 行业监管本身，关系到未来金融基础设施上链之后，美元和美国规则能否继续处于全球金融体系核心。

第二，推动 CLARITY 完成立法。 他的表述非常直接：GENIUS 已经建立了互联网金融体系中的"美元层"，接下来需要完成"市场层"，把数字资产交易、托管、中介机构、客户资产保护和市场监管纳入长期稳定的联邦法律框架。

第三，推动 GENIUS 严格实施，堵住离岸稳定币的监管套利空间。 他特别强调，最终规则不能留下漏洞，监管要求应覆盖实际服务美国客户的中介机构，外国稳定币发行方也需要达到真正可比的监管标准。

第四，把政策讨论从稳定币扩展到整个金融体系上链。 Heath 强调，美元只是第一层。真正正在迁移的是货币、证券、抵押品、支付、结算和资本市场基础设施。未来竞争的核心，将是这些金融资产运行在哪条轨道上、由谁治理、遵守谁的规则。

第五，强化 Circle 所代表的美国合规金融基础设施路线的战略位置。 Heath 明确反对人为制造"国家冠军企业"，但他描绘的未来体系非常清晰：美元计价、美国法律、受监管稳定币、机构级结算网络、可编程金融和 AI Agent 支付。Circle 的 USDC、CPN 和 Arc 都处在这条路径之上。

因此，Heath 这次证词的核心信息可以进一步压缩为：

金融基础设施正在上链，而且这场迁移已经开始。美国现在需要决定，未来的数字美元、代币化资产和金融市场，究竟运行在美国的规则和基础设施之上，还是运行在其他体系建立的轨道之上。GENIUS 完成了第一步，接下来是 CLARITY 和实施细则。

从 CRCL 投资者角度看，最值得关注的信号是：

Circle 正在把自身的长期发展路径，与美国的美元战略、金融上链进程和数字资产监管框架放在同一条长期政策主线上。

全文：互联网金融体系中的美元治国方略（Dollar Statecraft）

引言

Hill 主席、Waters 资深委员以及各位尊敬的委员会成员：感谢各位给我今天出席作证的机会。

我叫 Heath Tarbert。我是一名企业管理者，也曾是美国政府官员和金融监管者。我现任 Circle Internet Group 总裁。我们是一家在美国公开上市的科技公司，总部位于纽约市世贸中心一号楼，员工分布在 44 个州以及哥伦比亚特区。

金融监管的两侧我都待过：作为公职人员，我负责维护金融市场中的信任；作为企业高管，我参与构建新的金融基础设施。两个位置上，我学到的东西是一样的：跑在信任前面的金融创新不会长久。合规是一门严肃金融业务的地基。

我对这份工作的态度，来自一个巴尔的摩家庭——在那里，公共服务和按规矩办事被视为理所当然。我的两位祖父都参加过第二次世界大战；家族中还有人担任警察和消防员。我父亲上夜校成为会计师，后来担任美国最繁忙港口之一的审计长；我母亲则在县里从事儿童抚养费执行工作。这个传统塑造了我担任过的每一个职务。离开政府后，我把家安在伊利诺伊州北部，和妻子在那里抚养我们的两个儿子。在美国的心脏地带养育家庭，让美国经济前途的利害关系对我而言更加真切。这就是我今天看待这场听证会的视角。

能再次来到本委员会，我很高兴。上一次我在这里出席是在 2018 年，当时我担任美国外国投资委员会（CFIUS）的政策主席。CFIUS 负责从国家安全风险角度审查外国对美国企业的收购，而它的法定权限已有三十年未曾更新。与此同时，战略竞争对手正在瞄准军事能力所依赖的新兴技术。美国法律必须在战略风险跑赢我们的制度之前完成调整。我们当时决定：法律要跟上。当年晚些时候，国会通过了美国外国投资审查法律三十年来最重大的一次改革。[1]

今天的主题不同，但战略抉择是同一个。美国的技术领导地位对我们的国防和经济繁荣依然至关重要，而法律必须跟上它的步伐。我在这里提出这个主张，是因为各位以前就做到过。真正紧要的时候，本委员会的成员总能找到合作的方式。

我不是来为每一种代币、每一个协议或每一种商业模式辩护的。我是来主张：服务美国人的金融创新，应当在美国法律之下运行。在这个前提之下，我是区块链技术的支持者。

有一条原则始终贯穿我的思考。我担任 CFTC 主席时曾写道："我们如何监管，与我们监管什么同样重要。"[2] 对美元也是如此。它在世界上的地位，与其说取决于宣示，不如说取决于其背后法律与制度的质量。

我把这项工作称为美元治国方略（dollar statecraft）：[3] 有意识地运用美国的法律、市场和制度公信力，使美元始终处于价值流转体系的中心。它不是货币政策——那属于美联储。它也不是制裁政策——那是同一项资产的强制性锋刃。它是更安静的工作，也是更持久的工作。目标是什么？让美元始终是那个显而易见的选择，而绝不是被迫的选择。

本次听证会的主题是"强化美国经济：促进增长、机会与繁荣"。我想把我的主题与这个标题直接连接起来。

美元治国方略就是经济政策。美元在国际市场中的角色，降低了美国人的借贷成本，也降低了财政部偿付债务的成本。价值流转所依赖的基础设施，决定了每一家使用它的企业的资本成本。把这些选择做对，你就在近期强化了美国经济——通过更低的摩擦、更快的结算和更高效的资本形成。做对了，你也为后世强化了它——让全世界的金融架构继续锚定在这里。

做错了，损失不会自己宣告。它会缓慢地显现：活动、标准和管辖权逐步迁移到别处建成的体系中去。

我的证词包含三个要点。

• 美元的全球角色是一项经济资产，而不是与生俱来的权利。它降低了美国家庭和企业的资本成本；它扩展了我们应对危机的能力；它帮助支撑国防开支。它建立在信任之上，而信任必须被维护。
• 货币与金融资产流转所依赖的基础设施，正在以软件的形式被重建。由此产生的东西，就是我们在 Circle 所称的互联网金融体系（internet financial system）。[4]
• 国会已经建成了互联网的美元层，现在应当完成市场层。《GENIUS 法案》为支付型稳定币确立了审慎监管框架。众议院已通过《CLARITY 法案》所载的市场结构框架。还剩三项任务：忠实地执行第一项，堵住规避的通道，并为构建在美元层之上的市场完成一套持久的框架。

这三点加起来，归结为一个战略问题：美国金融市场——世界上最深、最受信任的市场——将迁移到由美国法律治理的轨道上，还是别人的轨道上？

我在担任 CFTC 主席时还说过一句话，今天我仍会重申："我希望美国来领导，因为谁在这项技术上领先，谁最终就会书写游戏规则。"[5]

我想说清楚我指的是哪一场游戏。这不是关于金融业某一个板块的争夺。价值流转所依赖的基础设施，是关键经济基础设施。它关系到美国企业的资本成本；它使美国能够为反洗钱规则设定标准，并让我们的制裁体系更为有效。最终，它关系到我们的经济实力和国家安全。因此，我想就上面提到的三点分别展开更多论述。

一、美元的全球角色是一项资产，而非与生俱来的权利

我先从美元谈起。它是后文一切内容中最攸关的资产。人们通常把它的全球角色当作国家地位问题来讨论。更准确的理解是：这是一个国民收入问题。而且它是我们这个国家挣来的，不是继承来的。它花了几代人才建成。我们可以强化它，也可以把它挥霍掉。

（一）这个角色为美国家庭买来了什么

美元的地位很容易被误认为是一种威望。它其实是家庭经济学。

它有助于降低美国家庭、美国企业和联邦政府的借贷成本。它使进口更便宜，从而抑制了收银台前的物价。它赋予我们的政府一种少数主权国家才具备的危机应对能力。它还帮助支撑了长期的国防开支，而这维持着世界上迄今最精良的军队。[6]

想想这在实践中意味着什么。全世界持有美元并购买美国国债。这样一来，他们以少数国家才能获得的条件把钱借给这个国家。这个优势会一路传导到 30 年期按揭贷款、小企业信贷额度和汽车贷款上。

大宗商品以美元计价。因此，美国进口商省下了一笔外国竞争对手必须对冲并为之付费的汇率风险。

当危机来临时，美联储能够以一种会让多数其他央行公信力承压的规模投放流动性。[7]

这就是那本账。它是美国人所拥有的经济优势中，最不显眼、也最有分量的一项。

（二）这个地位是建起来的，也可能被消耗掉

通过国际货币基金组织 COFER 数据集报告的全球外汇储备中，约 57% 以美元持有。[8] 然而按市场汇率计算，美国在世界产出中所占份额约为四分之一。[9]

这两个数字很说明问题。

战后体系设计之初，美国在全球产出和工业产能中占据了极高比重。美元的角色大体上与美国的经济体量相称。而今天，美元的角色已经超出了它背后经济体的规模。

那么，是什么承载了这个差额？仅靠经济体量是不行的。是市场深度、安全美元资产的供给、强大的网络效应，以及对美国法律与制度的信任。

没有任何支付技术能够替代稳健的经济政策。美元的角色依赖于财政公信力和独立的货币制度。它依赖于深厚而具流动性的市场、庞大的安全资产供给，以及法治。数字基础设施本身无法维系这一地位。但它正在成为维系这一地位的必要条件。

这类信任是一种资产。它是数十年积累起来的。它也可能因疏于照料而被消耗殆尽。美元的首要地位并非必然，正如战后秩序本身并非必然。[10] 事实上，20 世纪 90 年代末，美元曾占据超过 70% 的储备份额。今天，这个比例约为 57%。这是仅仅一代人时间里的一次真实且令人担忧的下滑。专家们对成因有争议，但对方向没有争议。我们必须在下滑变得不可逆转之前采取行动。由权力和公信力建立起来的安排需要维护。而在民主制度中，维护往往是一项立法行为。

这就是我在开篇所说的美元治国方略。这个词属于一个更长的传统。数十年来，学者们已经写过经济治国方略，也更具体地写过金融治国方略和货币治国方略。[11] 我所命名的，是这项工作中的一个特定子集：在价值实际流转的体系中，维护美元的地位。

此处所讨论的这种美元治国方略有两个特征。其主要工具是法律和制度设计，而非强制。其目标是吸引，而非胁迫。

由于美元体系是一个网络，美国的领导地位不应意味着美国的排他性。最持久的轨道将是开放的、可互操作的，并通过与可信伙伴之间的对等高标准来治理。目标不是排斥他人，而是让由美国法律和盟友标准治理的基础设施，成为世界主动选择使用的基础设施。[12]

美元治国方略从来都是通过制度来实施的。新的地方在于，这些制度如今运行在软件之上，而必须有人来决定由谁来编写它。

还有两点观察。二十一世纪的权力，越来越多地流经他人所依赖的体系。研究这类体系如何运作的学术文献，同样解释了它们如何被失去。一个过度倚仗自身地位的国家，会给所有其他人一个绕开它的理由。[13]

我们的战略竞争对手往往同时也是我们最紧密的交易对手。因此，美国的领导地位必须以一种能够保持网络吸引力的方式来行使。

（三）稳定币这一层目前正在选择美元

这里有一个本委员会最应关注的事实：当今世界上绝大多数稳定币价值，都是以美元计价的。[14]

想想这是如何发生的。私营企业在许多国家之上构建了一个新的支付层。而它把美元作为默认记账单位——不是因为美国的强制要求，而是因为美元一直是可信的、有流动性的、随手可得的。

这并非注定，也没有任何保证说它会永久如此。没有任何自然法则要求互联网的货币必须是美元。[15]

有必要把机制说精确一些，因为这正是储备货币地位与代币化基础设施之间的桥梁。美元的储备货币影响力并不仅仅取决于外国央行持有什么。它同样取决于：哪种货币被用来为贸易开票、结算交易、提交抵押品，以及为全球金融资产定价。随着这些功能迁移到基于软件的网络上，新轨道中所嵌入的货币和法律结构可以获得强大的网络效应。如果美元货币和美元计价资产成为受美国法律治理的受监管基础设施的原生资产，那么美元需求与美国的规则制定权就会相互强化。如果不是这样，仅靠以美元计价，并不能保住美国的管辖权。

需求是真实存在的。在许多市场中，家庭和企业即便能广泛使用移动技术，获得美元计价银行账户的渠道仍然有限。[16]

这个需求终将被满足。美国应当确保它由《GENIUS 法案》之下受监管的美国发行方来满足，而不是由不受可比的美国审慎监管的离岸发行方，或由围绕不同政策目标建成的外国主权基础设施来满足。

公链在交易层面是透明的，但在身份层面通常是化名的。分析工具能够以现金无法实现、在代理行体系中往往也很难实现的方式追踪资金流。但可追溯性并不能替代客户身份识别、制裁筛查、储备监管或可问责的管理层。

这个区别对于"发行迁往离岸时我们失去了什么"至关重要。公开的交易数据也许仍然可见。美国监管者失去的，是对发行方治理结构、其储备、其账簿和记录以及其负责高管的直接触达。

正因如此，国会当时果断行动是正确的。《GENIUS 法案》不是对行业的让步。它是一个决定：在别人的标准先一步到位之前，把美国的标准放到数字美元之下。[17]

二、互联网金融体系

美元的地位依赖于基础设施。而这套基础设施如今正在被重建。我想说明正在建的是什么，并解释为什么它远远超出了货币的范畴。我也想说明，为什么"由谁来建"这个问题应当属于本委员会，而不是仅仅属于软件工程师。

（一）什么是互联网金融体系，它为何不同

三十年来，互联网传输信息，而金融系统传输价值。一个交易平台可以瞬间传送一笔订单，但资金仍然要经过卡组织网络、代理行、清算所和批量结算。互联网承载订单，金融系统承载资金——但慢得多，且相较互联网数据存在成本与摩擦。

这种分离正开始瓦解。货币、证券、抵押品和合约指令，越来越可以在共享网络上通过软件来表示和管理。金融系统与互联网基础设施正在开始融合。这种融合，就是我们所说的互联网金融体系。

融合赋予这些工具新的属性。它们可编程，因此指令随支付一同传递，而不是走另一条报文通道。它们持续可用，因此结算不必因夜间、周末或节假日而停止。它们能够在网络层面于数秒而非数天内完成结算。它们还具有可组合性：一笔支付、一次货币兑换和一次抵押品交付，可以作为一笔有条件交易一次完成，而不是三笔按顺序执行的交易。

举个例子会更具体。许多国内交易已经实现了终局结算或券款对付（DVP）结算，我们的大额支付系统提供具有即时终局性的实时全额结算。[18] 持续存在的摩擦在别处：现金、证券、抵押品和合约指令往往分处不同系统，按不同的时间表运行，遵守不同的规则。中介机构、信贷额度、对账和预置资金弥合了这些缝隙，但低效依然存在。

当两条腿都能在兼容的基础设施上有条件地移动时，本金风险和时间风险可以大幅降低。其他风险不会消失，而是转移到了技术、治理、流动性、托管和法律之上。

有一个相关区分值得强调，因为它很容易被混淆。技术终局性不等于法律终局性。 确定性结算可以支撑法律终局性，[19] 但商法、网络规则、合同以及破产法仍然决定一笔转账何时最终完成，以及由谁承担损失。[20]

其余的摩擦，大多反映的是数十年间累积形成的碎片化系统，以及合规、外汇、流动性和本地分销的成本。一个向国外汇工资的劳动者，仍然要在手续费和汇率点差上损失可观的比例——全球汇款平均成本仍高于 6%。[21] 一家小型制造企业要等上数天才能收妥一笔国际发票款项，并为这段时间差融资。更好的基础设施不会消除每一项成本。但它可以消除那些仅仅因为系统之间无法通信或无法共同结算而产生的成本。

这属于一场以"增长"为主题的国会听证会，原因很具体。更快的结算不只是便利，它可以释放资本。资金在途的每一天，都是企业为一个并非自己造成的缺口融资的一天。结算周期还伴随着为防止交割完成前出问题而提交的抵押品。压缩这些周期可以释放营运资金，而受益最大的往往正是那些最难获得信贷的企业。

即便在速度并非首要目标的场合，降低总体风险和资本摩擦的结算设计也应当是目标。互联网金融体系让这成为可能。

（二）正在迁移的不只是美元——而是整个美国金融体系

这是我最希望各位委员从我的证词中带走的一点。多数关于数字资产的严肃政策讨论，都止步于美元。而美元只是第一层。

美国的资本市场是全世界羡慕的对象。2022 年我在参议院农业委员会作证时就说过，我们的衍生品市场在诚信、韧性和活力方面树立了"全球标准"。[22]

我们拥有地球上最深、流动性最好的市场。世界各地的公司在这里上市、在这里融资、在这里对冲、在这里清算，因为我们的市场是做这些事情的全球最佳场所。

这是美国力量的一个巨大且被低估的来源。而它建立在基础设施之上：交易所、清算所、托管机构、过户代理机构，以及它们下面的结算管道。

这套基础设施如今正在迁移。支付型稳定币走在最前面，因为货币是最容易被渲染为软件、也最有用于流转的工具。但基础设施的外延要广阔得多。

行业数据显示，截至 2026 年 8 月，代币化的美国国债和货币市场产品流通规模已超过 160 亿美元，提供方包括贝莱德和富兰克林邓普顿等传统资产管理机构，以及包括 Circle 在内的新进入者。[23] 代币化信贷正从更小的基数起步增长。机构也正在从试点走向可控的生产环境；美国存管信托与清算公司（DTCC）已开始推进代币化托管资产的相关工作。[24]

吸引机构的是实用性。能够迅速移动并被重新配置的抵押品，在操作上比做不到这一点的抵押品更有用。某些业务流程随之可以用更少的预置资金支撑同等规模的活动，这就降低了在其中交易的企业的成本。

关于节奏，说一句。想想电视。流媒体并不是一出现就把有线电视取代了。两者并行了很多年，现在仍然如此。但前进的方向是清晰的。那些早早看到这一转变的公司，建成了今天全世界都在用的平台。而它们大多数是美国公司。

这里也会是同样的模式。传统金融体系与互联网金融体系将并行生长。问题不是这场迁移会不会发生，而是基础设施建在哪里，以及谁的规则决定终点。

所以，战略问题比"新系统用哪种货币"要大得多。一个系统可以以美元计价，却完全由别人治理。这才是战略风险所在。