商务部发布《关于所谓“产能过剩”问题的中方立场》全文

来源：新华社

关于所谓“产能过剩”问题，中方阐明立场！

商务部7月28日发布《关于所谓“产能过剩”问题的中方立场》。

近年来，国际经贸格局深刻演变，大国竞争加剧。有关国家和经济体对自身产业竞争力、市场地位的担忧增多，将经贸问题政治化，炒作所谓中国“产能过剩”问题，指责中国产能冲击世界市场，并以此为借口不断加码对华限制措施，保护主义加剧升温。为澄清有关事实，阐明中方对所谓“产能过剩”相关问题的政策立场，特发布此文件。

文件中文版共有1万多字，英文版同步发布。除前言、结束语外共四章，分别是全面客观看待全球产能和所谓“过剩”、对“产能过剩”相关四对关系的看法立场、中国坚持在开放合作中建设现代化产业体系、共同推动构建开放包容的全球产供链合作格局。

文件指出，产业补贴与产能过剩不存在必然联系，大国应该在补贴合规上作出表率；出口多、顺差大不等于产能过剩，中国出口增长既源于规模经济与创新能力提升，也来自各国绿色转型和工业化发展的需求；全球经济失衡是历史常态、根源复杂，既有储蓄投资结构、产供链分工等市场因素，也有国际金融体系、宏观政策共振等制度因素；“中国内需不足导致产能过剩”不符合事实，中国不仅是制造大国，也是消费大国，不仅是“世界工厂”，更是“世界市场”。

文件以客观事实和详实数据阐释，中国现代化产业快速发展靠的是创新驱动，中国产业运行始终平稳健康靠的是持续深化改革，中国现代化产业发展对世界不是“中国冲击2.0”而是“中国机遇2.0”。

文件提出，中方始终认为，看待产能问题，要坚持全面、客观、公正的态度，既要历史地看、也要辩证地看，秉持开放合作、互利共赢，共同化解矛盾和分歧。搞保护主义，只会扰乱全球经贸秩序，不利于全球产供链安全稳定和产业合作健康有序发展，给世界经济增长带来长期风险。

文件提出中方倡议，各方应坚持互利共赢，推动共同发展，尊重市场规律，加强政策协调，扩大市场开放，共创合作机遇，坚持多边主义，构建更加公正合理的国际经济秩序，共同推动构建开放包容的全球产供链合作格局。

全文如下：

关于所谓“产能过剩”问题的中方立场

（2026年7月）

中华人民共和国商务部

目录

前言

一、全面客观看待全球产能和所谓“过剩”

（一）全球产能格局持续发展演变，是国际产业分工合作的结果

（二）客观认识全球经济发展中“产能过剩”现象

（三）应根据不同发展阶段、发展水平来衡量不同经济体和不同行业的“产能过剩”情况

二、对“产能过剩”相关四对关系的看法立场

（一）产业补贴与产能过剩的关系

（二）贸易顺差与产能过剩的关系

（三）经济失衡与产能过剩的关系

（四）市场竞争与产能过剩的关系

三、中国坚持在开放合作中建设现代化产业体系

（一）中国现代化产业快速发展靠的是创新驱动

（二）中国产业运行始终平稳健康靠的是持续深化改革

（三）中国现代化产业发展对世界不是“中国冲击2.0”而是“中国机遇2.0”

四、共同推动构建开放包容的全球产供链合作格局

（一）促进互利共赢，推动共同发展

（二）尊重市场规律，推进经济全球化

（三）加强产业政策协调，维护良好合作环境

（四）扩大市场开放，共创合作机遇

（五）坚持多边主义，构建更加公正合理的国际经济秩序

结束语

前言

经济全球化为世界经济增长提供了强劲动力，促进了商品和资本流动、科技和文明进步、各国人民交往，是不可阻挡的历史大势。产业合作是经济全球化的重要内容，是推动全球经济持续复苏、促进各国共同发展的重要路径。

近年来，国际经贸格局深刻演变，大国竞争加剧，全球产业链供应链加快重塑。有关国家和经济体对自身产业竞争力、市场地位的担忧增多，将经贸问题政治化，炒作所谓中国“产能过剩”问题，指责中国产能冲击世界市场，并以此为借口不断加码对华限制措施，保护主义加剧升温。

中方始终认为，看待产能问题，要坚持全面、客观、公正的态度，既要历史地看、也要辩证地看，秉持开放合作、互利共赢，共同化解矛盾和分歧。搞保护主义，只会扰乱全球经贸秩序，不利于全球产供链安全稳定和产业合作健康有序发展，给世界经济增长带来长期风险。

为澄清有关事实，阐明中方对所谓“产能过剩”相关问题的政策立场，特发布此文件。

一、全面客观看待全球产能和所谓“过剩”

（一）全球产能格局持续发展演变，是国际产业分工合作的结果。

全球产能格局历史演变进程。第一次工业革命以来，随着生产力不断发展和经济全球化深化，各类生产要素在世界范围内加速流动，全球产出和需求中心不会固定在某个国家或地区，工业产能在不同国家和地区间的分布不断变迁，主要经济体工业产出全球份额也随之发生变化。1880年，英国工业产出全球占比达22.9%的高点。一战前后，美国继英国之后成为世界工业中心，1953年工业产出全球占比高达44.7%。

二战后全球工业格局逐步由单一中心走向多中心。随着经济全球化快速发展，国际分工不断深化，全球历经多轮产业转移，从美向欧转移、欧美向日本转移，再到向东亚、向中国转移，以及当前中国部分产业向东南亚和其他地区的转移，形成了北美、欧洲、东亚三大区域生产制造中心，三者制造业增加值全球占比分别为17%、17%、38%。中国成为“世界工厂”，是积极融入经济全球化，参与国际产业分工的结果，也是全球生产制造网络的重要组成部分。

（二）客观认识全球经济发展中“产能过剩”现象。

“产能过剩”是市场经济中的动态现象。市场经济下的产能供需，始终处于“平衡－失衡－再平衡”的动态循环之中，不存在持久均衡的产能状态。产能是否过剩取决于供需关系，在产业生命周期中是动态调整的，供需平衡是相对的，不平衡是普遍的。全球化时代，国际产能增减与全球供需的变化也是相互关联的。技术变革过程中，新兴产能创造新供给，旧有产能冗余，出现阶段性、结构性供需失衡。经市场机制调整，供需格局向新的均衡状态收敛。

“产能过剩”概念认识不一，全球尚未形成广泛共识。各界对“产能过剩”问题一直存在争议，主要国际组织均未作出官方定义。世界贸易组织（WTO）协定中未对“产能过剩”进行界定，也没有针对“产能过剩”的条款。国际货币基金组织（IMF）认为“产能过剩”是一个复杂概念，需要结合宏观经济场景进行理解。经济学者多从宏观微观维度对“产能过剩”进行描述，认为从宏观层面看，是用来描述全行业生产能力显著超出市场有效需求总量的现象；从微观层面看，是由于市场垄断竞争导致的企业实际产出未达到最优产出的状态。各国经济实践中，由于经济周期波动，市场上产品生产能力超出有效需求的状态普遍存在。不同国家、不同行业对产能是否过剩这一经济现象，判断标准、角度差异很大。有的经济体出于地缘政治、贸易保护等特定目的，炮制各种新的标准，简单、机械或者泛化界定所谓“产能过剩”，企图强加于人，这些所谓的概念标准既不符合发展规律，又背离各国实际，站不住脚。

（三）应根据不同发展阶段、发展水平来衡量不同经济体和不同行业的“产能过剩”情况。

产能利用率指标常被用来衡量“产能过剩”情况，但需要结合各国实际区别看待。经济学中产能利用率是指实际产出与潜在产出的比值，不同经济体产能利用率的合理区间不同，不存在全球通用的判断标准。有关机构数据表明，发达和快速成长经济体的产能利用率中值多位于75%－80%区间，欠发达国家产能利用率一般在50%－64%之间。这是由于欠发达国家受基础设施、资金等多种因素制约，导致产能无法充分释放。

不同行业产能利用率差别较大。根据欧盟27个成员国公布的725个行业产能利用率最新数据，低于70%的有169个。一些传统行业产能利用率明显低于平均水平。比如，有的国家饮料、家具等行业的产能利用率在65%左右，橡胶、化工、塑料等行业仅有40%－50%。美联储最新数据显示，美国制造业产能利用率为75.7%，但分行业看差异较大，计算机及外围设备达到83.2%，纺织及皮革制造、汽车及零部件、初级金属、家具及相关产品、通信设备产能利用率都低于70%。从各国经济实践看，产能利用率用以衡量产能使用状况有一定客观性，但不能用来绝对化判断不同经济体、不同行业是否存在产能过剩。

二、对“产能过剩”相关四对关系的看法立场

（一）产业补贴与产能过剩的关系。

产业补贴与产能过剩不存在必然联系。合理的产业补贴政策有助于纠正市场失灵，推进技术创新、环境保护、减少贫困、促进均衡发展，并不会造成所谓的“产能过剩”。很多国家都会结合自身国情、产业发展需要，采取各有侧重的产业政策，如为新兴产业提供研发补贴、为农业提供风险补贴等，也是世贸组织成员合法的产业政策和贸易政策工具。联合国贸发会议多份报告指出，近五年来全球产业政策数量快速增长，为新兴产业提供研发补贴、给予税收优惠、提供低息贷款已成为国际通行做法。

世贸组织成员普遍追求公平、普惠、透明的补贴，大国应该在补贴合规上作出表率。补贴本身不是问题，但应当在开放、公平、合规等世贸组织原则下合理使用。大国是全球产业发展的领头羊，产业政策也有很强的外溢和示范效应，应当带头反对补贴滥用，反对采取歧视性补贴政策。美国《通胀削减法》计划2022－2031年提供7500亿美元各类补贴，其中获得补贴的电动汽车需满足本土或北美生产和销售等条件，将其他世贸组织成员排除在外。美国对人工智能领域的产业补贴，更是远超其他所有国家。据不完全统计，欧委会2021－2030年间将提供超过1.44万亿欧元的各类补贴。欧盟《工业加速器法案》通过“欧盟原产”要求，将本地含量与财政支持直接挂钩。各国都应着眼于做大全球发展蛋糕，合理合规出台包括补贴在内的产业政策，而不应将其作为限制别人发展的工具。中国愿同各方在世贸组织框架下就补贴政策开展讨论，共同规范相关做法。

中国始终严格遵守世贸组织规则，致力于建立完善符合国际惯例的补贴体系。多年以来，中国在补贴的合规性、科学性、透明度方面，不断规范和完善相关政策，对部分地方一些不规范的做法也专门进行了清理规范，建立了统一的地方财政补贴负面清单管理机制等。中国政府切实及时全面履行透明度义务，2025年6月提交的最新一期中国政府2023－2024年中央和地方补贴政策通报实现全国覆盖。中国补贴平等适用于各类市场经营主体，主要补在科技研发、技术产业化攻关、市场消费等环节。更多采用公共服务、技术标准、技能培训等市场化、引导性间接手段，重点支持技术研发创新、中小企业发展、绿色节能等领域。比如，消费品以旧换新中，坚持内外一致，汽车和家电以旧换新、数码和智能产品购新补贴政策都做到一视同仁，外资企业积极参与、同等受益。

（二）贸易顺差与产能过剩的关系。

出口多、顺差大不等于产能过剩。顺差主要反映的是国内总储蓄和总投资之间的差额，主要包括货物和服务贸易顺差。从全球经济发展史看，英国、美国、日本、德国等制造强国都曾长期保持顺差，德、日经常项目顺差占GDP比重超过6%的情况也较常见。新兴市场出口快速增长，印尼、墨西哥等也都成为顺差国，巴西、越南等连续10年实现贸易顺差。从行业产品看，美国芯片80%用于出口，波音公司交付的商用飞机约2/3销往北美以外的客户。欧盟的汽车、药品、化妆品，2025年顺差分别为922亿、2146亿和116亿美元。如果按照顺差大必然产能过剩的逻辑，这些出口多、顺差大的行业和产品是否也要视为“产能过剩”？贸易顺差是全球产业分工和供需结构共同作用的结果，并不意味着产能过剩。

中国从不刻意追求贸易顺差。中国出口增长既源于规模经济与创新能力提升，也来自各国绿色转型和工业化发展的需求。比如，中国对欧出口增长主要集中于光伏、新能源汽车、锂电池和化工产品等，更多反映了绿色转型带动对能源产品的需求，以及能源危机抬升了欧洲化工等行业的生产成本。中国也从不刻意追求劳动密集型产品出口份额，相关产品出口比重由2012年的20.7%下降为2025年的15.1%。从贸易利益分配看，“顺差在中国，利益在各方”，2025年外资企业占中国出口的27%、顺差的16%，顺差和利润增速都快于本土企业。从整个国际收支看，虽然中国货物贸易有较大顺差，但服务贸易、投资收益都有逆差，总体上经常账户顺差占GDP比重约3.7%，处于国际公认合理区间。

中国积极推动进出口平衡发展。中国进口规模连续17年居全球第二，成为近80个国家的主要出口目的地；已对63个国家实施零关税政策，是全球首个对所有非洲建交国和所有建交的最不发达国家实现全覆盖零关税待遇的主要经济体；是唯一一个举办国际进口博览会的国家，已成功举办8届，累计意向成交额超过5800亿美元。中国正在开展“出口中国”系列活动，持续加大“买全球”力度，支持全球更多优质产品和服务进入中国。“十四五”期间，中国累计进口规模超过90万亿元，充分说明中国不仅是“世界工厂”，更是“世界市场”。

当前单边主义、保护主义抬头，各类贸易保护主义措施抑制全球经济增长，严重干扰了正常的贸易往来和贸易秩序，破坏了全球合理的产能流动和布局。需要各方尤其是贸易大国相向而行，维护自由贸易，多做畅通便利的事，少做筑墙设垒的事，促进全球贸易平衡可持续发展，推动全球产供链稳定畅通。

（三）经济失衡与产能过剩的关系。

全球经济失衡是历史常态、根源复杂。在二战后形成的国际分工体系和经济金融秩序下，全球经济约每隔10年就会进入一轮失衡风险积聚和释放，甚至引发全球经济金融危机。在分析全球经济失衡的成因方面，国际社会讨论焦点也一直在变化，既有储蓄投资结构、产供链分工等市场因素，也有国际金融体系、宏观政策共振等制度因素。近些年来，全球失衡呈现新的特点，国际货币基金组织等机构认为，各国宏观政策尤其是财政政策，在造成全球失衡方面具有关键作用；美国积累了巨大的债务失衡，需改善财政状况，欧洲投资不足，需提升生产率，中国需扩大内需。这些观点也反映出了全球失衡的系统性、复杂性。一些把全球失衡与“产能过剩”挂钩、简单归因的观点，故意混淆概念，存在逻辑误区，甚至别有用心。

“中国内需不足导致产能过剩”不符合事实。中国不仅是制造大国，也是消费大国。内需一直是中国经济的主引擎，2013－2024年，内需对中国经济增长的平均贡献率为93%。其中，消费和投资平均贡献率分别为55%和38%。中国社会消费品零售总额从2013年的23.8万亿元，增长至2025年的50.1万亿元，规模翻了一番。按世行购买力平价折算，2025年中国社零总额相当于美国的1.7倍，已是事实上的全球第一大商品消费市场。当前，中国实物消费量全球第一，部分工业品人均年消费量已接近发达国家水平。近年来，中国社零总额增速放缓，与中国经济从高速增长转向高质量发展阶段相符合，也体现了中国消费结构升级趋势，商品消费相对平稳，服务消费快速发展，过去5年人均服务性消费支出年均增长8.5%。把中国社零增速放缓视为内需不足，是不客观、不全面的。“中国内需不足导致产能过剩”的论调，更是偷换概念，把市场微观现象套用到宏观结构层面。

中国持续扩大内需，致力于更高水平的供需平衡。强大国内市场是中国式现代化的战略依托。内需包括投资需求与消费需求。中国“十五五”规划纲要对建设强大国内市场作了专篇部署，强调要坚持扩大内需这个战略基点，扩大有效投资，深入实施提振消费专项行动，推动商品消费扩容升级，释放服务消费潜力，夯实居民消费基础，持续改善消费环境，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动。未来十多年中等收入群体将超过8亿人，人均GDP将达到中等发达国家水平，消费空间巨大、潜力活力足，仍是中国经济发展的主引擎，也将为世界经济增长持续注入强大动能。

（四）市场竞争与产能过剩的关系。

竞争是促进产能优化调节和产业健康发展的重要保障。每一次产业和技术革命都伴随着产能提高甚至“过剩”、市场竞争推动技术升级和产业迭代的过程。企业为追求利润和市场份额都会投资扩产，再通过市场调节，促使企业降本增效，带来技术进步与效率提升。市场竞争本身，就是防止产能无序扩张的最有效机制，否则就会滞销、亏损、被市场淘汰。政府的作用应是维护竞争秩序和公平环境，让市场更充分发挥作用，使落后产能在竞争中自然退出。

各方应维护公平竞争，减少对全球产能分工合作的不当干扰。世贸组织的公平竞争原则和相关规则，是全球最广泛接受的行为规范。近年来，一些经济体将本国优先凌驾于国际规则之上，违反公平竞争原则，甚至以公平竞争为名、行保护主义之实，大量使用不公平手段。美国实施违规关税措施、采取针对性投资限制，滥用出口管制和制裁，严重破坏公平竞争。欧盟采取了一系列经贸立法和措施，如《工业加速器法案》对外商投资电池、电动汽车、光伏、关键原材料四大新兴战略行业设置限制性要求，构成严重投资壁垒。指责中国“不公平竞争”“非市场政策做法”，是典型的“双重标准”，才是真正的不公平。中国坚决维护世贸组织基本原则，坚定推动公平竞争，促进互利互惠共赢。中国已宣布在世贸组织当前和未来谈判中，不寻求新的特殊和差别待遇，世贸组织总干事伊维拉指出，中国的决定体现了对更平衡、更公平的全球贸易体系的承诺。

中国积极营造公平竞争的一流营商环境。中国市场经营主体数量已突破2亿，居全球首位。海量市场经营主体造就充分竞争环境，企业在这里直面挑战、比拼实力，在优胜劣汰中打磨产品、优化服务。麦肯锡表示，中国是“全球最硬核的健身房”，磨炼出极具竞争力的企业，如今世界上找不到“另一个中国”。中国“十五五”规划纲要明确提出，纵深推进全国统一大市场建设，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒，全面落实外资企业国民待遇，综合整治“内卷式”竞争，打造市场化法治化国际化一流营商环境，维护公平竞争市场秩序。美中贸易全国委员会《2026年中国商业环境调查》报告显示，92%受访美企2025年在华业务实现盈利。中国欧盟商会发布《2026年商业信心调查》显示，75%的企业认为其在华生产效率高于全球其他地区。

三、中国坚持在开放合作中建设现代化产业体系

（一）中国现代化产业快速发展靠的是创新驱动。

中国坚持创新驱动，走出了一条以科技创新引领产业创新，以产业升级促进科技迭代的有效路径。创新驱动发展是中国重大的国家战略，是中国经济长期向好、行稳致远的关键密码。“十四五”时期，全社会研发经费年均增长10%，投入规模世界第二，2025年基础研究经费比重超7%，创历史新高。很多行业取得技术突破和领先，都是经过长周期、高投入研发，攻坚克难拼出来的。这才是中国产品竞争力的关键，而不是靠政府补贴。近年来，中国新能源、智能网联汽车等产业蓬勃发展，背后正是新材料、动力电池、通信等科技突破。中国新能源汽车企业从20多年前开始持续进行研发投入和产业布局，形成了独有的技术优势，动力电池能量密度较2018年提升超50%、生产成本下降超60%。摩根士丹利报告显示，中国电动汽车产业重心已从价格优势转向科技优势，智驾系统等人工智能应用进一步巩固其产业优势。

中国坚持创新赋能，传统产业含绿量、含智量显著提升。中国支持企业以数智技术、绿色技术引领产业优化升级，促进高端化、智能化、绿色化发展。近年来，产业含绿量持续提升，累计培育国家绿色工厂8000多家，绿色工业园区600多个，246个国家绿色数据中心使用的一半电力是绿电。规模以上工业企业开展数字化改造的比例达89.6%，数字化设备普及率达到57.7%。中国有109座灯塔工厂，全球占比接近一半。